尊龙凯时

耕地是粮食生产的命根子，是保障国家粮食安全的基础。2023年年底召开的中央农村工作会议提出，加强耕地保护和建设，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。今年中央一号文件再次明确“严格落实耕地保护制度”，“健全耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护制度体系”。可以看出，落实耕地保护不仅关乎农业生产，也是生态环境保护的重要一环，两者不可分割，相辅相成。开展生态修复，是实现耕地的数量、质量、生态“三位一体”保护的重要基础；耕地保护是全面落实山水林田湖草系统治理、合理利用每寸土地的方法论。如何切实做好耕地保护和生态修复工作，应从政策环境、重点领域、机制保障、市场参与四个方面进行优化完善。

一、坚持保护优先，自然恢复的基本原则

因地制宜开展耕地保护和生态修复工作，要坚持保护优先，自然恢复为主的基本原则，明确将耕地的数量、质量、生态“三位一体”保护落到实处，作为当前耕地保护和生态修复工作的重点内容。地方在开展工作过程中，应坚持人工修复与自然恢复相结合，通过高质量实施生态保护修复工程建设，增强生态系统持续性、循环性、稳定性，全面提升环境自我净化和修复能力；坚持问题导向，科学实施修复，立足地方自然地理格局和生态系统状况，围绕地方规划的永久基本农田、自然保护地、重点生态功能区等重点区域，突出生态保护红线作用，准确识别生态破坏问题；坚持综合治理，分区分类施策，科学谋划生态保护修复分区，突出重点区域，系统部署生态修复重大工程，科学采取保护修复措施，实施全域修复，促进生态系统质量和稳定性整体提升；坚持改革创新，完善制度体系，探索生态保护补偿制度，建立生态价值评估体系。

二、把握耕地保护和生态修复的时代机遇

（一）绿色低碳循环发展的经济体系带来新定位

2021年2月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，为耕地保护和生态修复工作贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念提供了一系列可操作、可落地的政策措施。对绿色低碳发展、美丽中国建设都具有重要的时代意义，有助于进一步明确耕地保护和国土空间生态修复新目标、新任务。2023年12月中央经济工作会议再次强调，要围绕推动高质量发展，深入推进生态文明建设和绿色低碳发展，建设美丽中国先行区，打造绿色低碳发展高地。切实推进国土绿化和生态修复工程建设，改善生态系统结构，完善生态系统功能，充分发挥森林、草地、水体、湿地、土壤等要素的“碳汇作用”，充分把握战略机遇，把“降源增汇”纳入国土资源保护和国土空间生态修复中来，建立生态产品价值实现机制。这些都为我国耕地保护和国土空间生态修复工作提供了充足动力和充分空间。

（二）耕地保护和生态修复专项规划编制带来新思路

党的二十大提出，要重点构建“优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，明确要立足全局进行规划编制。当前各地区、各级政府要抓紧制定耕地保护和生态修复有关的专项规划，围绕农业空间、生态空间、城镇空间等要素，扎实做好“三区三线”划定。通过制定实施国土空间规划，地方能够充分认识耕地保护和生态修复存在的问题和挑战，统筹发展和保护；通过耕地保护和生态修复等专项规划，对可以长期稳定利用的耕地和永久基本农田、耕地后备资源实行耕地保护“一张图”管控，对区域生态功能定位进行充分分析，合理构建生态保护发展、生态修复的格局，从而更好指导地方耕地保护和生态修复工作的开展。

三、充分发挥重点领域重大项目带动作用

重大项目对社会经济发展具有不可替代的带动作用，一个领域的重大突破，往往能够带动周边领域发展；而一个项目的完成实施，往往能够带动周边地区各项建设的完善。地方政府要充分结合当地实际，从最迫切的问题出发，通过重点实施整区域试点高标准农田建设探索新模式、历史遗留露天废弃矿山生态修复工程、农田防护林网工程等重点领域、重点生态建设项目，充分把握“十四五”规划重点目标，以重点带动全局，改善地区间关联生态，从而稳固提升耕地保护和生态修复成效。

（一）重点突出耕地保护和质量提升

严格落实耕地保护制度，运用好政府文件和激励政策，规范用地指标管理，优化耕地占补平衡方式、方法，落实临时用地复垦责任、监管责任；重点突出生态保护红线约束作用，严格落实中央关于生态保护红线管控要求，严肃处理新增违法违规占用耕地问题，进一步完善“土地卫片执法、耕地卫片监督、天眼视频监控”三位一体、全面覆盖的耕地动态监测监管预警体系，健全“早发现、早处置、严查处”工作机制，坚决遏制新增违法违规占用耕地行为；以高标准基本农田建设为中心，以提升粮食产量、保护粮食安全为主，统筹推进高标准农田与重大水利设施、农田水利工程规划建设，进一步减少化肥与农药使用量，提高化肥利用率，提升农用地生态水平，保证农田生态系统长久稳定。

（二）重点突出全域土地综合整治

全面实施农用地整治，对现状已不符合农用地标准的土地进行整治提升，并持续监督整治成效；深入开展建设用地违法监管，对占用耕地私搭乱建等突出问题继续扩大查处范围；大力推进撂荒地和闲置地土地复垦，盘活撂荒地和闲置地，挖掘存量建设用地潜力；积极应用和推广先进科学的生产技术，持续提升适宜开垦未利用地开发利用水平，加快优化农业产业结构；逐步推进全域土地综合整治，重点通过改良土壤、优化灌排水系统等措施，建设高标准农田、提升耕地质量，建设生态型农业空间；开展以农村垃圾污水治理、村容村貌提升为重点的农村人居环境整治行动，持续改善农村人居环境。

（三）重点突出国土空间生态修复

紧紧围绕区域重点生态修复项目工程，进行重点修复、全面提升。比如通过河道整治工程、水系引水工程，提高区域防洪排涝能力；通过实施湿地保护修复工程，优化生态廊道绿化，建设沿江沿河防护林网，打造生态屏障带；通过水源涵养林建设与保护工程，重点开展污染减排与生态扩容，加强污染源防治；通过开展退化林修复工程，扩大滩区湿地面积，增强区域水土保持能力和生物多样性；通过矿区荒废土地整治和复垦，围绕矿山周边环境修复工程，解决历史遗留废弃矿山和工矿废弃地生态环境问题；通过地质灾害综合治理工程，消除地质灾害隐患，修复损毁山体，改善矿区周边生态环境；通过存量片区功能性改造工程，优化市域城镇生态空间格局，打造高质量发展的城市生态系统。

（四）重点突出水土流失治理

应通过困难地造林、退化林修复、中幼林抚育等手段，增强区域水土保持功能；以小流域为单元实施综合治理，有效减缓水土流失，构建稳定的植物生态系统，实现固土、涵水等生态效益；严格保护河流水系，优化两岸荒地绿化、河滩绿化、河岸修复等措施，降低水土流失量，有效涵养水源；对沙化区域实施沙化土治理、防沙治沙等工程，开展平原沙土区土地整治，采取农田林网、引黄灌溉和打井取水、配套水源工程等措施，控制风沙危害，发展高效农业；严格执行林地征占用定额管理制度，从严控制征用占用林地，强化森林资源保护。

四、完善资金投入渠道和市场管理模式

（一）完善财政支持政策和激励机制

2024年的中央一号文件提到“因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经，对确无人耕种的支持农村集体经济组织多途径种好用好”，为耕地撂荒和乱占耕地建房问题的解决提供了包容性的思路。政府应从财政支持方面，践行以人民为中心的理念，坚持“堵疏结合”，对于土地流转后新建农用设施、土地改良等方面进行资金和技术扶持，提高地利补贴标准，在农业生产物资购买方面给予更多补助；进一步稳定粮食价格保护政策，可在农资供应、粮食收购、农产品交易等环节优化，提高源头采购价格，优化供应链，降低渠道盘剥，对坑农、害农行为要严厉打击；应持续推进激励补偿机制创新工作，各级自然资源主管部门应充分利用遥感影像和实地调研等方式，定期核实耕地状态，对已经闲置抛荒和未用于粮食作物种植的耕地“区别对待”，不再进行财政补偿。通过反馈的结果，应将扶持政策和资金补偿向严格落实耕地保护制度的县市区、向真正种植粮食的耕地和农户侧重倾斜，以实现精准保障扶持；结合“三区三线”划定工作，对各级政府中永久基本农田保护率未达到地方平均水平的，要向上级财政支付补偿费用，并将费用专项用于对永久基本农田保护率达到地方平均水平的地区进行补偿，实行“按劳分配”。

（二）探索市场参与的资金管理模式

应根据地区财政和经济条件，建立与当地经济社会发展相适应的投资机制，加大高标准基本农田建设、国土空间生态修复投入力度；积极争取国家和省级财政生态保护奖补资金，优先保障耕地保护、用地报批和生态修复资金；探索新的融资方式，加强“政府资本+社会资本”的机制创新，尝试引入社会投资缓解财政压力；充分利用乡村振兴等专项资金，形成“中央财政支持、地方财力匹配、社会资本投入、企业补偿付出、社会各方参与”的多元化资金筹集渠道。发掘生态产品价值，助推可持续生态产品价值转化，吸引更多经营主体从事农业生产和生态产品开发，增加经营者收入，提升经济效益；通过水土保持工程、经济林生态工程等的实施，改善区域内生态环境，提升当地生态旅游资源水平，带动周边群众致富，推动乡村振兴，改善投资环境，助力当地经济发展建设，探索生态项目建设环境效益与经济效益有机统一的发展路径。

五、强化服务保障机制

（一）加强组织领导、提高政治站位

地方政府应全面落实“党政同责”、“一岗双责”的主体责任，坚持和加强党的全面领导，把党的领导始终贯穿于耕地保护和生态修复全过程，确保上级的方针政策不打折扣、落地见效。要严格落实耕地保护和生态修复主体责任和部门监管责任，进一步规范耕地保护责任目标考核，统一思想认识，提高政治站位，科学落实党中央决策部署，用务实行动做到“两个维护”；切实加强领导，建立部门协同推进机制，加强市县区横向统筹协调，构建“政府—部门”间共同协作机制，由同级政府牵头、各部门共同参与研究制定重大政策并做好跟踪实施，政府分解落实耕地保护和生态修复工作任务，下发各主管部门主要领导，确保任务落地、责任到位、取得实效，成立专项专班协商推进重大问题解决；持续深入推进耕地保护和生态修复制度落实，执法部门依法加快耕地破坏、生态破坏问题查处整改，从问题中汲取深刻教训；坚决遏制各类耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，依法依规管地用地，严格控制新增违法。

（二）增强科技创新能力、强化专业咨询指导

地方政府应充分发挥行政机关资源优势，鼓励下辖各级政府、行业主管部门与高等学校、科研院所合作，针对耕地保护和生态修复领域，开展优质育种引进、土地肥力提升、生态修复新技术、生态环境监测、多污染物协同处理、土壤修复治理等基础研究，如积极探索粮经复合种植模式，有效利用农作物种植“空档期”，实行“套种+轮种”方式，因地制宜错季种植经济作物、农作物，实现“一年两季、一地两收”，保障粮食稳产、农户增收。凡是有利于耕地保护和生态修复的，要发挥政府主导作用，推动各类科技专项等重大科研项目成果应用和普及，加大生态文明建设的科技含量和科技支撑力度。此外，应充分发挥国际领域农业相关行业专家专业优势，创造条件开展跨地区合作，开展全过程专业指导和咨询服务工作，提高所开展工作的科学性和前瞻性。

（三）加大宣传教育力度、积极引导公众参与

应与时俱进，尝试各种新的宣传方式，发动广大群众参与，扩大宣传面、提升宣传内容趣味性。依托互联网和自媒体平台进行发布推广，广泛开展席大大生态文明思想、耕地保护和生态修复相关政策解读等宣传培训，对有积极影响的作品创作者给予一定的经济补偿；与学校合作，开展更加具有针对性和时效性的自然地理教学课程，可结合实际情况由熟悉耕地保护和生态修复工作的先进工作者兼职授课，普及生态修复知识；以维护公众利益作为出发点，建立贯穿耕地保护和生态修复全过程的社会监督与公众参与机制，积极引导公众参与生态文明建设，主动接受群众监督，重视人民群众意见，着力解决群众反映突出的环境问题；引导和激发社会主体参与的积极性，提升耕地保护和生态修复工作的全民参与度。